[37]奥托·迈耶冀望在德国法中引入法国的公产(Domaine Public)制度并在德国建立公共财产制度，这种尝试虽然不是特别富有成效，[38]但也在立法中有所体现，比如《汉堡州道路法》第4条第1款规定，贡献(Gewidmet)为公共道路且属于自由汉莎城市汉堡市所有的路基，连同第2条第2款所提到的对象，均属于自由汉莎城市汉堡市的公共财产，该条款的意义在于，虽然汉堡市是公共道路在私法上的所有权人，但对于该道路的使用及其责任均由公法支配，而不适用私法，也就是说，汉堡市不能在公共目的之外依据私法行使其私法上的所有权(如私法上的处分权和自由交易权)。
一方面，《宪法》第13条的私有财产条款在宪法变迁的总体背景下意味着个体理性的彰显，而宪法中的国家所有条款的设立目的在于防止个体的非理性，因此这二者之间存在逻辑上的不兼容。依据宪法制定的物权法自然也要受到宪法的辐射影响，因此对物权法中的自然资源国家所有就要进行合宪性解释，国家对水流等自然资源的民法所有权不能对抗普通民众的一般使用。
《宪法》第12条所规定的社会主义公共财产，如果联系第12条第2款第2句规定，可发现公共财产是由国家的和集体的财产所组成，因此，需在宪法概念上将公共财产与国有财产区别开来，而如果想要进一步捋清国家财产和集体财产的范围，则宪法中除寥寥几个条款之外，显然无法给出更为具体的界定。四、国家所有类型化诠释的社会功能：以自然资源为例 宪法中明确规定了几类国有财产，其中就包含自然资源，这也表明自然资源在宪法层面较其他公共物品而言具有其特殊性。但需要交代的是：从宪法语义、国家(公法人)的基本权利主体地位、宪法财产权的属性与功能(目的解释)、八二宪法的历史变迁(对《宪法》第12条私人财产权与《宪法》第13条公共财产的影响)与体系结构等几个方面分析可以得出，宪法上的国家所有权无疑是一场美丽的误会。由此观之，所谓的风光立法就显得有些无厘头，《黑龙江省气候资源探测和保护条例》第7条规定气候资源属于国家所有也凸显出明显的法律问题。1954年《宪法》的最终版本采纳这一规定，并未做出修改。
[23]K.Hesse,Verfassungsrecht und Privatrecht,Heidelberg 1988. [24]关于国内在民营化方面的法律空白，参见刘飞：《试论民营化对中国行政法制之挑战：民营化浪潮下的行政法思考》，载《中国法学》2009年第2期。就此而言，乌木属于林木而非宪法中的森林，至于林木尤其是珍稀林木所有权的获取途径以及确权的形式则应由立法加以具体化，在法律没有明确规定的情况下，应适用物权法有关无主物的规定，而不能一概收归国有，因为在法律没有明确规定的情况下或者说出现所谓法律漏洞的情况下，表明法律本身对之并无规制的意图。三是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中严格遵循分权制衡的法治原则，保障行政决策权、执行权和监督权合理界分。
改革开放三十多年来，我国进行了多次行政体制改革，取得了一定成效。上述四方面问题的存在，严重制约了行政管理体制创新的质量和效率。法治具有多元价值，从实质而言，法治具有促进民主平等、增进效率效益、保障自由人权等价值。（2）妥善处理法治保守性与体制创新自觉性、能动性关系。
中国特色社会主义行政管理体制的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，而行政体制创新的所有目标的基本前提和保障是法治。上述三种情况都有可能出现行政管理体制创新的同时冲破法治的刚性约束，因而出现创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位。
具体包括四方面含义：1.在法律实施层面和常态情况以及非终极意义上，法治思维必须坚持形式法治优先,法治主要应当凸显其外在的规则性,即法律的经验性和实证性,促成法律的严格实施。（二）行政管理体制创新中法治内在维度的把握 法治思维的内在维度及其约束是指在法治思维内部坚持以形式法治为主和以实质法治为辅，合法性一般优于合理性的法治思维框架。二是以实质法治优位为必要补充，在行政体制创新过程中坚持实质理性价值优先原则，以建构以人为本、诚实守信、责任明确敢于担当、公正廉洁、勇于奉献的服务型政府为实质目标，防止和杜绝以合法形式掩盖非法目的的行为。但一些深层次矛盾和体制性障碍还严重制约着经济社会的发展，国家的改革已经进入攻坚阶段。
由此所决定，创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心，而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。以法治思维的外在维度为约束摒弃一切非法治思维。2.基于创新的方法不同，行政管理体制创新包括内涵式创新与外延式创新。遵循宪法和法律至上，保持法治思维优位是法治思维的外在维度。
但是，行政体制创新目标和方向、行政权力配置结构、行政机关设置、行政管理运行机制、政府管理方式等方面仍存在明显不足，特别是运用法治思维深化改革、推动发展、促进创新的能力还有待进一步提升。3.坚持法治思维并妥善处理其与效率思维、维稳思维、善恶思维、习惯思维的关系。
三是对思维主体的约束功能，一切社会主体都必须守法不得例外。对于行政体制创新实践中已经形成稳定预期的内容和措施,应当及时通过立法确定下来，以维护改革创新的合法性。
而行政体制创新对法治思维的反约束主要表现在三方面：一是以改革和创新思维取代法治思维。行政管理体制创新效率价值与公平价值难以协调。二是58.3%的访谈对象认为目前我国行政体制创新并不能保证行政权力运行的公共利益价值取向。以法治思维的内在维度为约束，保持形式法治思维的相对优位。对于行政体制创新实践中基本符合广大人民根本利益，但未获得民众普遍认同和支持的内容和措施，应当积极探索、认真做好试点推广工作，不断通过创新实践提高获得感。在保持法治思维外在维度约束的基础上，促进法治思维与经济、政治、道德和习惯思维的协调运行。
在研究方法上我们主要通过价值分析、问卷调查（共1000份，有效952份）、深度访谈（访谈对象321名）、文献资料统计等理论与实证相结合的方法进行分析论证。以法治思维的综合维度为约束，构建以合法性为思维支撑、以合理性为思维导向、以合目的性为必要保障的行政管理体制创新框架。
四是57.4%的访谈对象认为目前我国行政体制创新并未实际改变政府管理方式单一、僵化、封闭等问题。行政管理体制创新目标与实践脱节严重，其分别占被调查对象的72.4%、69.1%和65.2%。
因为，行政管理体制创新既不可能改变行政立法事实，也不可能保障行政执法必然促进公平正义。三是以正当性为必要强制约束，对于法律虽明令禁止的事实和行为，但如果按照法律规定实施明显违反法治精神和原则、或法律规定矛盾难以选择适用、或法律规定明显存在缺漏时，可以引入价值评判、法益权衡、辩证推理等机制，对现行法律进行扩充或限制解释、个案平衡、甚至修改完善现行法律。
按照党的十八大报告提出中国特色社会主义行政体制目标，是深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。但是，深化改革推进创新必须以法治为基本保障，必须以法治思维统领改革创新。2.行政管理体制创新内容主要表现在对现行管理主体结构体系的重构和对现行管理权限的划分的调整。围绕行政管理体制创新存在深层次问题调查时（多选），调查结果排在前三位的问题分别是：行政管理体制创新的合法性与合理性矛盾突出。
（2）妥善处理法治可预期性与体制创新不确定性关系。中国行政体制的改革创新是一项政府主导下的自我革命和自我超越，其创新成效既需要根据创新的实践检验，也需要根据创新目的进行验证。
遵循法治逻辑和法治精神积极推进行政权力结构体系优化和权力配置合理化。二是在政府主导的法治建设模式下的行政体制创新动因来自国家和政府外部驱动而非社会内在驱动，因而缺乏创新真正动力。
四是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中建立和形成行政体制运行良性机制，切实提高行政决策的民主化、参与度、公开化、信息化程度。其中行政管理体制内涵创新包括行政管理体制目标创新、行政主体结构体系创新、行政权力配置创新，而外延创新包括行政治理体制创新、行政组织管理体制创新、政府信息控制体制创新、社会矛盾防控与化解体制创新、社会安全维护体制创新等。
（三）行政管理体制创新中法治综合维度的把握 法治的综合维度及其约束是指以形式法治为思维底线，以实质法治为思维目标，以法治信仰为基本保障，在合法性、合理性、合目的性之间建立起理性沟通桥梁，从而实现法律强制性、道德正当性、信仰自觉性的完整约束功能。3.在法律没有明确规定或法律没有介入领域，以正当性为外在柔性约束，根据法治精神、原则和理念，以正当性为思维取向，通过道德合理性的反思和价值权衡保持法治思维的正当性。因此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。[3]青锋：《行政管理体制改革新思维》，法律出版社2008年版，第4页。
因此，行政管理体制创新既具有必然性和必要性，也具有矛盾性和挑战性。二、行政管理体制创新及其法治困境 （一）行政管理体制创新的内涵解析 关于行政管理体制创新内涵存在不同认识，主要包括四种代表性观点：一是改革调整说，即认为行政管理体制创新就是改变行政管理体制的要素构成、调整要素之间的关系，以期革除其弊端。
但是，法治价值的多元化也伴随着价值冲突的必然性。其中行政管理主体结构体系重构核心是实现公共服务供给结构上的多元化，建立政府、非政府组织和企业组织多元化主体治理结构。
二是实质法治通过思维目标导向，对形式法治思维进行约束，保障法治思维的根本性质，即法治思维同时应当坚持正当性的必要评价标准，促进社会的法治信仰形成和实现良法善治。2.在法律虽然有明确规定，但存在不合理现象时，一般仍应当坚持合法性优先，除非法律规定存在明显不合理、法律规定存在矛盾、适用现行法律明显违反法治精神和原则时，可以坚持必要和适度的正当性优位，通过道德的合理性反思和对现实恶法的警觉批判，保持法治思维的正当性。
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